До принятия Жилищного кодекса РФ управление многоквартирными домами в России осуществляли уполномоченные органами местного самоуправления службы заказчика на жилищно-коммунальные услуги (далее – служба заказчика). Такое положение устраивало органы местного самоуправления, так как у них сохранилась возможность оказывать административное влияние на процессы управления жилищным фондом.

Создание служб заказчика было обусловлено требованиями действующего тогда законодательства  (а именно ст. 20 Федерального закона от 15.06.1996 № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»), а вовсе не экономической целесообразностью. В то время законодатель делал упор на ограничение роста цен на жилищно-коммунальные услуги, демонополизацию сферы управления жилищным фондом и снятие социальной напряженности в среде потребителей этих услуг. Деятельность служб заказчика строилась на дотационной зависимости от муниципального бюджета, так как население было не в состоянии оплачивать ЖКУ. Полная оплата ЖКУ формировалась в службах заказчика и состояла из консолидированных средств – бюджетных поступлений и платежей населения. При этом даже консолидирование средств на оплату ЖКУ не обеспечивало покрытия издержек поставщиков услуг. Предпринимаемые Правительством РФ неоднократные попытки демонополизировать сферу управления многоквартирными домами не увенчались успехом.
В течении последних 14 лет эти показатели не претерпели изменений. Собственники помещений в многоквартирном доме не проявляли активности при выборе новых управляющих организаций. В тех случаях, когда они инициировали проведение общих собраний по выбору способов управления, оказывалось, что выбирать не из чего. Фактически на рынке управления не сложилась конкурентная среда. В настоящее время не составляет особого труда провести ревизию старого законодательства и критически оценить его результаты, но не следует забывать, что введение института служб заказчика было обусловлено определенными экономическими и политическими обстоятельствами, сложившимися в обществе.
Идея создания служб заказчика на все виды жилищно-коммунальных услуг в интересах потребителей не  устраненных законодательных пробелах и коллизиях, а также бюджетное дотирование их деятельности не нашли широкой поддержки в муниципальных образованиях вплоть до принятия Жилищного кодекса. Для создания служб заказчика необходимо было ликвидировать действовавшие жилищно-эксплуатационные организации, которые экономически вполне устраивали органы местного самоуправления, особенно в сельских поселениях. Деятельность этих организация была понятна органам муниципальной власти, прогнозируема и при существующей системе налогообложения, ценообразования и тарифного регулирования вполне оправданна.
Федеральные органы власти упорно требовали создавать на местах службы заказчика. В результате некоторые муниципальные образования произвели формальную смену «вывесок» жилищных организаций. Жилищно-эксплуатационные организации стали называться службами заказчика, но продолжали предоставлять весь набор ЖКУ как трестовые организации и в свете нового жилищного законодательства оказывались в более выгодных условиях, чем те, которые разделили функции заказчика и подрядчика.
Первое, с чем столкнулись службы заказчика и муниципалитеты, - это несбалансированность договорных отношений между службой заказчика и собственниками жилых и нежилых помещений. Службы заказчика должны были отвечать своим имуществом по обязательствам собственников, а это приводило к банкротству таких организаций. Объемы работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, которые возлагались на службу заказчика, не обеспечивались в полном объеме платежами собственников и бюджетными дотациями. Граждане не исполняли своих обязательств по оплате ЖКУ как собственники недвижимого имущества, а действующее законодательство не позволяло привлечь их к ответственности в полном объеме. Службы заказчика держались на плаву только благодаря бюджетной поддержке.
Второе -  при расчетах с подрядными организациями за выполненные работы и оказанные услуги возникал налог на добавленную стоимость, что приводило к дополнительному разбалансированию договорных отношений.
Третье – недостатки тарифного регулирования, которые бременем расходов легли не на потребителей, а на службу заказчика и бюджет муниципалитета.
Четвертое  - служба заказчика привлекалась к административной и имущественной ответственности в части необеспеченных собственниками обязательств. Она несла ответственность (убытки) не по свои обязательствам, а это 40-50 тыс. руб. за одно административное правонарушение! К ним можно добавить и возмещение ущерба в случае причинения вреда имуществу собственников помещений при деликтных отношениях. Убытки в этом случае на порядок превышают санкции за административное правонарушение.
Эти и другие неразрешенные проблемы легли в обоснование целесообразности дальнейшего существования в жилищном законодательстве института службы заказчика. Идеологи новых жилищных преобразований считают, что службы заказчика не дали экономического эффекта при осуществлении своей деятельности. И они правы, так как в деятельности служб заказчика законодательно не закладывались экономические основы договорных отношений.
Новое законодательство взамен служб заказчика вводит институт управляющих многоквартирными домами. Следует обратить внимание на то, что управляющие организации попали в те же условия, в которых находились службы заказчика, и в основу их деятельности опять не заложены экономические выгоды при предоставлении коммунальных услуг. Они должны функционировать без извлечения прибыли. В связи с этим можно понять, почему управляющие организации в настоящее время стараются уйти в свое деятельности от предоставления коммунальных услуг собственникам помещений.
Одним из вариантов такого ухода является непосредственный способ управления, когда каждый участник договорных отношений самостоятельно отвечает по взятым обязательствам. Ресурсоснабжающие организации вступают в прямые отношения с потребителями услуг и предоставляют им коммунальные ресурсы на внешней границе общего имущества. На этот способ управления в последнее время наблюдается много нападок в связи с тем, что он начинает приобретать массовый характер, а это не входило в планы при создании Жилищного кодекса РФ.
В непосредственном способе управления процедура вступления собственников помещений в договорные отношения с ресурсоснабжающими и обслуживающими организациями значительно упрощена по сравнению с другим способом управления – управляющей организацией. Не возникает проблем со вступлением в договорные отношения, с тарифным регулированием, а также с понуждением собственников помещений к заключению договоров, так как все договоры подписывает уполномоченное собственниками лицо. Таким уполномоченным лицом может быть:
- один из собственников. Полномочия представителя возникают в силу закона, т.е. без доверенности, и оформляются протоколом общего собрания. В данном случае уполномоченное лицо необходимо наделить правами на подписание с ресурсоснабжающими, обслуживающими и прочими организациями договоров на осуществление контроля исполнения взятых ими обязательств, а также актов выполненных работ и оказанных услуг. Срок такого представительства законодательно не ограничен. Уполномоченное лицо в договорных отношениях с третьими лицами выступает от имени и за счет собственников помещений. По заключенным уполномоченным лицом договорам права и обязанности возникают у собственников помещений. Договоры с третьими лицами оформляются уполномоченным лицом в письменной форме в двух экземплярах (по одному экземпляру каждой стороне). В ряде городов уполномоченным собственниками лицом стали выступать органы местного самоуправления (собственник муниципального имущества), что значительно сократило общее число представителей. Органы местного самоуправления в этой ситуации имеют реальную возможность повлиять на качество и объемы предоставляемых услуг населению, а также защитить свои собственные интересы, что немаловажно в рыночных отношениях.
Нередко можно услышать, что при непосредственном способе управления многоквартирным домом собственники помещений обязаны самостоятельно выполнять работы и услуги по содержанию и ремонту общего имущества, распределив эти обязанности между собой: кто-то осуществляет уборку подъездов, специалисты из числа проживающих ремонтируют трубы или восстанавливают электропроводку и т.д.
Это ошибочное мнение. Закон не возлагает таких обязательств на граждан. При данном способе управления услуги и работы по содержанию общего имущества должна осуществлять обслуживающая организация, которую выберут собственники помещений на общем собрании или иное лицо. В данном случае любое физическое или юридическое лицо может быть представителем собственников помещений в многоквартирном доме. На практике такими лицами выступают информационные расчетные центры, органы территориального общественного самоуправления, домкомы, коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели. Представитель выполняет представительские и управленческие функции:

• заключает договоры с ресурсоснабжающими, обслуживающими и прочими организациями, действует от лица собственников в их интересах и за их счет; при этом права и обязанности по таким договорам возникают непосредственно у собственников помещений;
• контролирует исполнение обязательств ресурсоснабжающими, обслуживающими и прочими организациями;
• устанавливает и фиксирует факты неисполнения обязательств;
• требует перерасчета платежей при непредставлении услуг ненадлежащего качества;
• участвует при проведении осмотров общего имущества, составлении дефектационных ведомостей и актов осмотров общего имущества, а также перечней мероприятий по устранению выявленных дефектов;
• проверяет правильность расчета обслуживающей организацией размера платы за жилищные услуги;
• готовит предложения по объемам, срокам и затратам при необходимости проведения капитального ремонта общего имущества;
• по поручению собственников помещений осуществляет отбор подрядных организаций для проведения капитального ремонта, заключает договоры с этими организациями и контролирует их исполнение;
• выступает заказчиком по проектным работам;
• представляет интересы собственников перед третьими лицами, а также в судах, государственных и муниципальных органах власти;
• оказывает иные услуги.

Полномочия уполномоченного лица оформляются доверенностью, составленной в простой письменной форме. Некоторые считают что данный способ управления отягощен доверенностями, максимальный срок действия которых ограничен тремя годами, но на практике это обстоятельство не вызывает затруднений. Доверенность оформляется при процедуре проведения общего собрания в форме заочного голосования, это значительно упрощает технологию вступления в договорные отношения. В доверенности указываются следующие данные: фамилия, имя, отчество представителя, его паспортные данные, адрес регистрации по месту жительства, а также набор полномочий. Полномочия могут и не указываться в доверенности, но тогда они должны содержаться в Положении о порядке проведения общих собраний, утверждаемом общим собранием собственников помещений.
Непосредственный способ управления получил наиболее активное распространение в начале 2000 г. и не вызывал каких-либо серьезных проблем в сфере жилищных отношений. Инициаторами этого способа управления выступали сами собственники помещений в многоквартирном доме, уставшие от посредников при предоставлении коммунальных услуг. В первое время ресурсоснабжающие организации препятствовали выходу собственников на прямые договорные отношения, обосновывая свою позицию отсутствием у потребителей приборов учета и присоединенных сетей, но защиту прав собственников встали суды. В результате ресурсоснабжающим организациям пришлось приноравливаться к новым отношениям с потребителями. Организации, которые сумели адаптировать свою деятельность к новым условиям, стали сами предлагать собственникам помещений выбирать непосредственный способ управления, так как в этом случае у них сохраняются прежние отношения с собственниками и, соответственно, нет необходимости перестраивать свою деятельность. Не требовалось также менять отношения с Федеральной службой по тарифам. Безболезненно эти процессы протекали в тех городах, где финансовые потоки проходили через информационные расчетные центры, которые снимали проблемы, связанные с начислением, доставкой и сбором платежей граждан. Прохождение платежей потребителей ЖКУ через информационные центры стабилизировало финансовые результаты деятельности как ресурсоснабжающих, так и обслуживающих организаций. Разделение финансовых потоков позволило снять разногласия между этими организациями. Каждый стал получать свою долю платежей населения.
Процедура выбора непосредственного способа управления ничем не отличается от процедуры выбора управляющей организации, а наличие уполномоченного лица значительно упрощает договорные отношения между их участниками в последующей деятельности. Уполномоченные лица при непосредственном способе фактически выполняют функции по управлению домом. В жилищном законодательстве не предусмотрены функции по управлению многоквартирными домами и не принципиально, кто их будет выполнять – управляющая организация или уполномоченное собственниками лицо.
Согласно ст. 10 ЖК РФ жилищные права и обязанности возникают в силу договора, поэтому способ управления считается реализованным с момента его заключения. Жилищный кодекс РФ не предусматривает существенных условий договора на оказание услуг и выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества, следовательно, их должны установить собственники помещений на общем собрании. Часть обязательных требований предусмотрена постановлением Правительства РФ от 13.08.06 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность».
К таким требованиям относится обязанность собственников помещений установить на общем собрании перечень работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества. Причем этот перечень должен быть обеспечен соразмерным финансированием.
Некоторые считают, что при непосредственном управлении нет профессионального управляющего, что таковым может быть только управляющая организация. Нельзя согласиться с такой с такой точкой зрения. Опыт Казани, Ангарска и многих других городов свидетельствует об ином. Многие обслуживающие организации берут на себя функции по управлению многоквартирным домом дополнительно к основным обязательствам при непосредственном способе управления. При желании среди граждан всегда можно найти инициативных и подготовленных специалистов. Нельзя исключить и положительный опыт деятельности многих ЖСК и ТСЖ. Если сравнить деятельность служб заказчика и ЖСК, то можно увидеть, что технический уровень состояния домов, управляемых ЖСК, на порядок выше.
К большому сожалению, те, кто сегодня предлагает ограничить непосредственный способ управления домом, не имеют и не хотят иметь достоверную информацию о реализации этого способа управления на местах. Следует заметить, что согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В чьих законных интересах работают такие ограничения прав собственников при выборе способа управления?
За семь последних лет сотни муниципальных образований построили договорные отношения, используя непосредственный способ управления, и получили положительные результаты. В настоящее время из всех предлагаемых жилищным законодательством способов управления непосредственный способ оказался самым экономически выгодным и бесконфликтным для всех участников отношений.
Годы реформаторских преобразований не стабилизировали ЖКХ. Завидная стабильность сложилась только в чередовании реформ. Пора бы остановиться и отдышаться.

С.Л. Филимонов

Заведующий кафедрой «Правовое регулирование строительства и ЖКХ» Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и ЖКХ России